消息，国务院总理李强日前签署国务院令，公布《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），自2024年起施行。而在上个月，央视消息称《条例》在国常会上审议通过。

　　“出台《条例》，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。”司法部、中国人民银行负责人在答记者问时表示。

　　2021年，中国人民银行曾就《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。博通分析金融行业资深分析师王蓬博对每经记者表示：“这符合中央金融工作会议中‘全面加强金融监管，有效防范化解金融风险’的要求，也在表明严监管将长期持续的态度。”

　　分析师：进一步强化了支付行业的准入和全链条全周期监管

　　据悉，《条例》共六章六十条。具体来看，对于垄断行为，《条例》第四十二条规定，“非银行支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序。中国人民银行在履行职责中发现非银行支付机构涉嫌垄断或者不正当竞争行为的，应当将相关线索移送有关执法部门，并配合其进行查处。”

　　另外，新发布的《条例》强调了信息安全、用户合法权益保护。如第十八条提出，“非银行支付机构的业务系统及其备份应当存放在境内。”第五十二条规定，“非银行支付机构违反本条例规定处理用户信息、业务数据的，依照《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》等有关规定进行处罚。”

　　在用户投诉处理上，第三十五条规定，“非银行支付机构应当及时妥善处理与用户的争议，履行投诉处理主体责任，切实保护用户合法权益。国家鼓励用户和非银行支付机构之间运用调解、仲裁等方式解决纠纷。”

　　王蓬博认为，《条例》的有几个关键点值得关注：第一，《条例》再次明确，同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。

　　第二，此前支付机构，特别是线上支付机构比较关心的支付账户是否被限制在自然人（含个人工商户）范围内。《条例》表示，储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则由中国人民银行制定。但已经将非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型。

　　第三，《条例》第二条明确，非银行机构拟为境内用户提供跨境支付服务的，应当依照本条例规定在境内设立非银行支付机构。第六条明确表示，设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准，取得支付业务许可。此外，《条例》再次重申跨境支付从业必须持有国内支付牌照。

　　王蓬博表示：“《条例》明确加强用户信息保护。《条例》还再次强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确非银行支付机构应当通过中国人民银行确定的清算机构处理与银行业金融机构、其他非银行支付机构之间合作开展的支付业务。”

　　“总体来看，《条例》的颁布适应支付行业最新发展需要，进一步强化了支付行业的准入和全链条全周期监管，将对行业的未来发展起到积极作用，值得支付机构仔细研读。”王蓬博补充。

　　非银行支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两类

　　此前，《征求意见稿》对非银行支付业务的重新分类引起业内高度关注。如今，《条例》延续《征求意见稿》，将非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型（单用途预付卡业务不属于《条例》规定的支付业务）。

　　《条例》指出，“储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则由中国人民银行制定。”司法部、中国人民银行负责人在答记者问时表示，随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。“《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。”

　　央行表示，新的分类方式具有以下特点：一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。

　　二是避免监管套利，有利于促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。同时，《条例》附则明确，已按照有关规定设立的非银行支付机构的过渡办法，由中国人民银行规定。中国人民银行近期将研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。

　　值得一提的是，《条例》强调了对支付机构控股股东的监管，要求“同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。”

　　每经记者注意到，在《条例》发布之前，已经有大型支付机构提前响应该监管要求，通过股权转让、机构合并、主动注销等多种形式，开展下属控股支付机构整合工作。另外，《条例》要求非银行支付机构的名称中应当标明“支付”字样。每经记者注意到，当前仍有部分支付机构不符合该要求，后续或将变更公司名称。

　　重视风险管理与用户权益保护

　　《条例》围绕统筹发展和安全，进一步强化监管，保护用户合法权益等作了哪些安排？司法部、中国人民银行负责人回答记者该问题时指出，一是坚持持牌经营，严格准入门槛。按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。

　　二是完善支付业务规则，强化风险管理。规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。

　　三是加强用户权益保障。规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。

　　四是依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。

　　值得一提的是，《条例》在保护用户合法权益上更加重视。《条例》第三十五条要求，“非银行支付机构应当及时妥善处理与用户的争议，履行投诉处理主体责任，切实保护用户合法权益。国家鼓励用户和非银行支付机构之间运用调解、仲裁等方式解决纠纷。”

　　“保护消费者合法权益，符合金融监管的发展趋势，也是中央金融工作会议中特别强调的部分，从去年开始发布的相关法规里也有重要体现，预示着支付机构未来在消费者保护特别是消费者信息的保护中责任更重，在年中即公布过因为消费者保护而受到处罚的案例后，未来或许成为支付机构被罚的另一个重要方向。”王蓬博对每经记者表示。

　　从“2号令”到《非银行支付机构监督管理条例》

　　人民银行指出，近年来，中国人民银行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。但同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，如：违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息；个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。

　　提到第三方支付行业的规范发展，就不得不提到“2号令”，即2010年6月人民银行制定的《非金融机构支付服务管理办法》。业内认为，正是“2号令”奠定了非银行支付机构监管基础。

　　“‘2号令’定义了什么是‘支付’，支付有哪些类型，支付机构可以做哪些事情，不可以做哪些事情，违反了会有什么处罚。”支付产业网创始人刘刚表示。

　　2021年，中国人民银行曾就《非银行支付机构条例（征求意见稿）》公开征求意见。彼时，中国人民银行在起草说明中指出，“近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。总体看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。”

　　刘刚曾对每经记者表示，《征求意见稿》把支付行业过去十年以来的各种规章办法集为一体，更有利于合规导向，也从更高的层面明确支付协会的备案管理依据，便于行业自律和管理。记者注意到，如今的《条例》相较于此前的“2号令”，已经发生了很大变动。

　　除了前面提到的对非银行支付业务进行重新分类，相较于“2号令”提出的“申请人拟在全国范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为1亿元人民币；拟在省（自治区、直辖市）范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为3千万元人民币”，《条例》第八条对资本实力要求是“设立非银行支付机构的注册资本最低限额为人民币1亿元，且应当为实缴货币资本”，取消了对展业地区范围的区分。

　　王蓬博对每经记者表示，此前，央行曾经于2010年发布《非金融机构支付服务管理办法》，2013年发布《银行卡收单业务管理办法》，2015年发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，均为规范非支付机构相关适用的支付业务，防范支付风险，保护消费者合法权益做出了贡献，也适用于当时的支付行业发展情况。

　　但随着支付市场的不断发展，线上线下融合加速，支付产业也在不断向前发展，已经发展成国之重器和金融、商业双重基础设施，在社会经济发展中扮演着越来越重要的角色，随之而来的是很多新情况和新问题，支付市场和支付行业需要适用于现阶段发展的监管条例出台。

　　王蓬博表示，“例如，原《非金融机构支付服务管理办法》中将支付牌照分为网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单等类型就已经与支付行业的多渠道融合发展现状不相匹配，仅通过介质来判定和规范相关支付业务的边界，也在后续实践中显现出捉襟见肘的一面。”

　　“《征求意见稿》此前已经对行业产生了巨大的影响，相关支付机构已按照《征求意见稿》相关规定进行改革。预计此次《条例》的正式出台后肯定也必将会继续引领行业规范健康发展。”王蓬博表示。

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